#TragoVerdades: Aras também é o procurador-geral eleitoral.

Fábio Kerche*

O procurador-geral da República, Augusto Aras, está sendo bastante criticado pela quase unanimidade dos observadores políticos. Sua posição é considerada omissa, para dizer o mínimo, em relação aos diversos crimes cometidos pelo presidente Jair Bolsonaro. Como é ele quem detém o monopólio da acusação contra o presidente junto ao Supremo Tribunal Federal (STF), a hipótese de um processo, que ainda precisaria da autorização da Câmara dos Deputados, sempre foi remota. O chefe do Executivo é protegido por Aras em relação aos crimes comuns, e pelo presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira, em relação aos crimes de responsabilidade. Segundo a interpretação vigente, cabe exclusivamente ao presidente da Câmara dar continuidade ao processo que poderia abreviar o tempo de mandato do chefe de Governo. Bolsonaro está blindado.

A alternativa que resta aos cidadãos descontentes com os desmandos de Bolsonaro é derrotá-lo nas urnas. A eleição de outubro será a oportunidade de afastar o ex-capitão sem passar pela intermediação do procurador-geral da República e do presidente da Câmara dos Deputados. A questão é que mesmo no processo eleitoral, Bolsonaro contará com Aras: o procurador-geral da República é também o procurador-geral eleitoral. O mesmo Aras que atua no Supremo Tribunal Federal pode atuar no Tribunal Superior Eleitoral (TSE).

O Ministério Público Eleitoral não tem integrantes exclusivos. Seus membros ocupam posições no Ministério Público Eleitoral por um período, fruto de indicações. O procurador-geral eleitoral, que é o procurador-geral da República, indica o vice-procurador-geral eleitoral, que atua em seu nome no TSE, e os procuradores regionais eleitorais, que são integrantes do Ministério Público Federal e atuam junto aos Tribunais Regionais Eleitorais de cada estado. Além disso, existem os promotores eleitorais que são membros dos Ministérios Públicos estaduais que trabalham junto aos juízes e juntas eleitorais nas comarcas locais. 

O Ministério Público Eleitoral atua em todas as fases do processo eleitoral, do registro de candidaturas à diplomação, passando pela campanha e pela eleição. Sua atuação não se restringe somente aos candidatos e partidos, mas também em relação aos eleitores. Essa atuação ampla se dá ora como parte, propondo ações, ora emitindo pareceres sobre questões que chegam ao Judiciário por meio de terceiros – não há campanha importante que não possua uma estrutura jurídica. O Ministério Público e, como consequência, o procurador-geral da República é parte integrante e ativa da Justiça Eleitoral.

A questão é que o Ministério Público Eleitoral, ao menos em tese, reproduz todos os dilemas da instituição de seu braço “comum”. Como a hierarquia é frouxa, quando comparada a outras instituições públicas, e a discricionariedade é alta, podemos identificar uma atuação errática entre seus integrantes. O que é um problema em algum estado, pode não ser em outro, justamente porque depende da interpretação do promotor ou procurador eleitoral encarregado daquele local. A lei não é inequívoca e sempre há margem para diferentes interpretações. Nesse mesmo sentido, podemos esperar que o comportamento de Augusto Aras, ou de seu representante, seja similar a sua atuação como procurador-geral da República. Ou seja, um procurador-geral eleitoral, digamos, cuidadoso em excesso com o presidente, e agora candidato, Jair Bolsonaro. 

O modelo de indicação e recondução do procurador-geral da República parece ser o grande responsável por esse fiscal excessivamente alinhado com aquele que devia ser fiscalizado. Pela Constituição, o chefe do Ministério Público da União, que também é o procurador-geral eleitoral, é indicado pelo presidente com a aprovação do Senado para um mandato de dois anos, sem limite para reconduções. Esse modelo incentiva que o procurador-geral agrade ao seu principal eleitor com vistas a se manter no cargo, ou mesmo sonhar com uma indicação ao STF, por exemplo. Esse desenho previsto na Constituição Federal de 1988 incentiva que o ocupante do cargo, que possui discricionariedade para interpretar as leis que não são inequívocas, proteja o chefe do Executivo. Vimos fenômeno semelhante durante o governo de Fernando Henrique Cardoso e seu “engavetador-geral da República”. 

O modelo de indicação e recondução adotado por Lula e Dilma Rousseff, que de maneira informal driblaram a previsão constitucional, também era bastante problemático. Ambos passaram a indicar ao Senado o nome mais votado pelos membros do próprio Ministério Público Federal. Assim, no lugar de buscar agradar o presidente, o ocupante da chefia da Procuradoria-Geral da República passou a ter que agradar pouco mais de 1.000 procuradores. Se no modelo constitucional o problema é o excesso de dependência com o Executivo, neste a questão é uma independência excessiva para processar políticos eleitos e a transferência de uma escolha tão importante para uma burocracia que praticamente não presta contas a terceiros.

Enquanto Augusto Aras parece proteger Jair Bolsonaro, o STF e o TSE usam de iniciativas heterodoxas para contornar a inércia do atual procurador-geral da República. Em várias oportunidades, os ministros ordenaram que inquéritos fossem continuados contra o candidato e atual presidente, a despeito das recomendações contrárias da Procuradoria-Geral da República. 

Com a expectativa de que a democracia brasileira volte aos trilhos no próximo ano, um bom debate seria uma revisão da forma de indicação do procurador-geral da República. Lula, que chegou a dizer que reeditaria a lista tríplice, em entrevista mais recente desconversou quando perguntado sobre o tema. Bolsonaro, segundo acusações, teria proximidade com Lindôra Araújo, vice-procuradora-geral, e que esta seria uma possível indicação para substituir Aras, que concorreria por uma cadeira no STF. O fato é que ambos os modelos de indicação para a chefia do Ministério Público da União adotados recentemente estão em xeque. 

Embora não exista uma fórmula que seja somente vantajosa, talvez valesse avaliar a extensão do mandato, o fim da recondução e a previsão de uma quarentena longa para ocupar outros cargos públicos. Com isso, os políticos eleitos ainda seriam chave no processo, mas o procurador-geral teria menos incentivo para “agradar” seus eleitores. Esse novo modelo também teria impacto nas eleições. O procurador-geral, inclusive quando exercesse as funções na justiça eleitoral, não seria nem tão independente para atuar como um franco atirador, nem tão ligado ao presidente que deturpe a própria finalidade de existir um fiscal do chefe do Executivo. 

 

Fábio Kerche é doutor em Ciência Política pela USP e professor da Unirio. Foi pesquisador visitante na New York University e na American University. Foi pesquisador titular da Fundação Casa de Rui Barbosa e é autor, entre diversas publicações, do livro A Política no Banco dos Réus: a Operação Lava Jato e a erosão da democracia no Brasil, escrito em parceria com Marjorie Marona.  

O que está em jogo nas eleições de 2022: centro-direita

O que está em jogo nas eleições de 2022: centro-direita

O peso que os partidos MDB, PSDB, PSD e União Brasil terão no jogo político a partir de 2023 ainda é uma incógnita 

Carlos Ranulfo Melo*

Vamos aos fatos: uma eventual coligação PSDB (em federação com o Cidadania), MDB, PSD e União, dotada de ramificação em todo o território nacional, contando com vultosos recursos do Fundo Eleitoral e um enorme tempo para a propaganda gratuita, poderia ter impacto eleitoral. Partindo desse pressuposto, a questão é saber por que a centro-direita brasileira não conseguiu se articular e apresentar uma candidatura competitiva para as eleições.

A resposta passa, em boa parte, pela situação do sistema partidário brasileiro, que se encontra em estado de fluxo – não é mais o que era até 2014 e não se pode afirmar com certeza como será. A crise emitiu seus primeiros sinais nas manifestações de 2013, quando o veto à participação dos partidos nos protestos sinalizou para uma demanda não satisfeita pela representação política vigente. 

A isso seguiram-se a recessão do biênio 2015/2016, a Operação Lava Jato e as manifestações contra o governo eleito em 2014 que, somadas à ação estratégica de lideranças do Congresso, de setores do Judiciário e da sociedade civil, “autorizaram” a transformação das chamadas pedaladas fiscais em crime de responsabilidade e forneceram a cobertura legal ao impeachment de Dilma Rousseff. 

O resultado eleitoral de 2018 agravou a crise. Tucanos e emedebistas, atingidos por desdobramentos da Lava Jato, foram engolidos pela maré antipolítica. Carente de base social, o PSDB perdeu seu mais valioso ativo nos últimos anos, o antipetismo, e ficou sem ter onde se apoiar. A “fórmula mágica” do MDB, sucesso nas disputas para os governos estaduais como caminho para alcançar bancadas fortes em Brasília, deixou de funcionar. A legenda perdeu o lugar de ator pivotal no Congresso, que passou a ser ocupado pelo bloco impropriamente chamado de Centrão que, por sua vez, foi “alugado” por Bolsonaro. Tentando manter-se à tona, lideranças do DEM encaminharam uma fusão com o PSL. O ajuntamento pragmático daí criado, o União Brasil, foi parcialmente desidratado pelo bolsonarismo.

Um sistema partidário se define pela interação entre seus principais membros, em especial, no que se refere à disputa do governo central. A chegada de Bolsonaro à Presidência da República interrompeu o padrão de alternância existente até então – entre coalizões de centro-esquerda e centro-direita – e teve profunda repercussão sobre os partidos e suas interações.

Como resultado, o sistema partidário que orbitava em torno de PT, PSDB, MDB e, em menor grau, do DEM, deixou de existir. Somente o PT resistiu ao “tsunami” graças a seu enraizamento em parcela do eleitorado e, especialmente, ao prestígio de Lula. A centro-direita, por sua vez, foi fortemente atingida e se desorganizou por completo. Essa foi a principal consequência da crise.

Na ausência de um partido capaz de assumir protagonismo a partir do centro, a eleição de 2022, como seria de se esperar, mantém o padrão de 2018. O país já havia experimentado, em 1989, uma eleição em que o centro político – à época representado pelo PMDB – não se revelara minimamente competitivo. A diferença é que em 2022, ao contrário do que ocorreu em 1994, o centro não teve forças para se reapresentar e atrair parte da direita.

Esta é a razão pela qual a chamada terceira via nunca passou de uma ilusão. Os partidos que poderiam lhe conferir musculatura – MDB, PSDB, União Brasil e PSD, simplesmente não tinham capacidade e unidade para tanto. O atual quadro torna isso claro.

O PSDB sequer conseguiu manter sua candidatura. Seu apoio à candidata do MDB não revela qualquer entusiasmo e o mais provável é que seus candidatos nas distintas seções estaduais tratem de cuidar de sua sobrevivência, em muitos casos sem se preocupar em demarcar com o bolsonarismo, como é o caso da disputa pelo governo de São Paulo. O MDB, por sua vez, está notoriamente polarizado pela candidatura do Lula. O PSD, definido desde o berço como uma legenda que não é “de direita, de esquerda, nem de centro”, confirmou que não é mesmo nada além de um aglomerado de forças regionais de olho em algum espaço na esfera federal. Incapaz de se definir, divide-se entre Lula e Bolsonaro, a depender das circunstâncias. O mesmo vale para o União Brasil: em Goiás e no Mato Grosso seus candidatos a governador apoiam Bolsonaro; no Piauí e na Bahia não querem o atual presidente no palanque e no Ceará o capitão Wagner não diz nem sim nem não. Sacramentando a “união”, Bivar, o presidente do partido decidiu apoiar Lula e ainda especulou com a possibilidade, de resto inexistente, de levar a sigla para o mesmo caminho.

O que acontecerá com o sistema partidário a partir do ano que vem depende de vários fatores, entre os quais o desfecho da disputa pela Presidência da República. O que parece certo é que PP, PL e Republicanos irão crescer; afinal contam com vultosos recursos governamentais, verba das emendas de relator e uma candidatura competitiva à Presidência. O mesmo deve ocorrer, ainda que em menor proporção, com a esquerda, pela força das federações e devido ao “efeito arraste” de Lula. O peso de MDB, PSDB, PSD e União Brasil no jogo político a partir de 2023, no entanto, é uma incógnita; depende da sorte de seus candidatos a governador – mas isso é outra história.

*Carlos Ranulfo Melo é doutor em ciência política, professor titular aposentado do Departamento de Ciência Política da UFMG (Universidade Federal de Minas Gerais) e pesquisador do Centro de Estudos Legislativos. Autor de “Retirando as Cadeiras do Lugar: Migração Partidária na Câmara dos Deputados”, coautor de “Governabilidade e Representação Política na América do Sul” e coeditor de “La Democracia Brasileña: Balance y Perspectivas para el Siglo XXI”. Tem artigos publicados sobre partidos, estudos legislativos e instituições comparadas com foco no Brasil e nos países da América do Sul.Carlos Ranulfo Melo

A batalha pelo Legislativo

A batalha pelo Legislativo

A batalha pelo Legislativo

Por Carlos Ranulfo Melo*

Publicado no jota.info

A conquista de bancadas expressivas no Congresso, e em especial na Câmara dos Deputados, sempre foi fundamental no Brasil. As razões para tanto são claras. De um lado, o acesso a recursos vitais para os partidos depende do tamanho das bancadas eleitas para a Câmara dos Deputados. De outro, nosso presidencialismo é, sempre foi e continuará sendo, um regime que demanda a montagem de coalizões para funcionar a contento. 

A novidade dos últimos anos, e de 2022 em particular, é que a importância da batalha pelo Legislativo Federal aumentou e muito. E isso vale para os dois aspectos acima ressaltados. 

Do ponto de vista dos recursos, além do fundo partidário e do horário de propaganda gratuita – repartidos de forma proporcional ao tamanho das bancadas eleitas para a Câmara – a força dos partidos no Congresso passou a definir, desde 2017, a divisão do fundo eleitoral, cujo montante disponibilizado saltou de R$ 1,7 para R$ 4,9 bilhões de 2018 a 2022. A distribuição dos recursos inovou ao considerar o Senado: 15% do total é distribuído proporcionalmente às bancadas eleitas em 2018, agregados aos senadores em cumprimento do segundo quadriênio. Mas o papel da Câmara continuou decisivo: 35% dos recursos são distribuídos proporcionalmente aos votos obtidos na eleição de 2018  entre partidos que tenham conquistado pelo menos uma cadeira; outros 48% dependem do tamanho das bancadas eleitas. 2% são distribuídos igualmente entre todas as legendas registradas no TSE.

A segunda razão pela qual a batalha pelo Legislativo assume hoje maior relevância do que antes está em mudanças nos dois pilares que contribuíram para o funcionamento do presidencialismo de coalizão no país desde a redemocratização: o controle da agenda decisória pelo poder Executivo e da dinâmica legislativa pelos líderes partidários.

A dinâmica legislativa foi fortemente afetada pelo aumento na fragmentação partidária. Tal processo exigiu coalizões de governo mais amplas. Especialmente na Câmara, as grandes bancadas gradativamente perderam peso e a cena legislativa passou a depender das pequenas e médias. A dispersão do poder “inchou” o Colégio de Líderes, diminuindo sua capacidade de coordenação e negociação. Os líderes, com menos poder e menor capacidade de atender as demandas, perderam força relativamente aos membros de suas bancadas. O grau de disciplina nas votações diminuiu. Nas coalizões de governo aumentou o “poder de chantagem” de cada membro. Cresceu o peso dos blocos partidários, em detrimento dos partidos, elevando o grau de incerteza na definição da Mesa Diretora, como evidencia a ascensão de Eduardo Cunha e Artur Lira. Em ambos os casos, a conquista da Presidência da Câmara baseou-se em acordos feitos “cabeça a cabeça”, à revelia dos líderes. E a posterior condução dos trabalhos revelou uma centralização e um protagonismo inéditos na condução da agenda legislativa.

Paralelamente ao aumento da fragmentação partidária, o Congresso foi assumindo maior protagonismo na produção legislativa. Desde 2007 a maior parte da legislação aprovada no Congresso passou a ter origem na iniciativa dos parlamentares, e não do Executivo, invertendo o quadro prevalecente desde a promulgação da Constituição.

Trata-se de um processo de mudança institucional incremental, calcado em pequenas modificações nas regras e/ou mudanças na interpretação das regras existentes. As duas modificações mais expressivas se deram na tramitação das Medidas Provisórias (MPs) e no processo orçamentário. No primeiro caso, Michel Temer, quando presidente da Câmara em 2009, passou a considerar que o trancamento da pauta, medida que facilitava o controle da agenda pelo Executivo,  deveria valer apenas para matérias relacionadas à temática da MP. Em 2012, o Supremo Tribunal Federal (STF) determinou que as Medidas Provisórias (MP) deveriam obrigatoriamente passar por uma Comissão Mista – algo previsto, mas nunca efetivado no Congresso. Finalmente, em 2015, uma Ação Direta de Inconstitucionalidade permitiu ao Presidente da Câmara decidir, de ofício, o que é ou não matéria estranha à MP. A sequência de modificações aumentou o poder de barganha do legislativo vis a vis o Executivo.

As modificações no Orçamento viriam a ter impacto ainda maior. Desde 2015, a execução das emendas individuais dos congressistas deixou de depender do arbítrio do Executivo para tornar-se obrigatória. O mesmo aconteceu com as emendas de bancada. Em 2019, o Congresso transformou as “emendas do relator”, que até então se destinavam a corrigir erros ou omissões de ordem técnica ou legal, em um mecanismo que confere ao relator da Lei Orçamentária o direito de encaminhar emendas que precisam ser priorizadas pelo Executivo. Tal inovação, ao invés de referir-se às emendas já aprovadas, abriu espaço para que o Congresso abocanhasse uma maior fatia do orçamento; uma fatia cujo valor total a ser empenhado equivale à soma das emendas individuais e de bancadas.

De um ponto de vista mais substantivo, a sequência de mudanças no processo orçamentário turbinou o particularismo na distribuição dos recursos da União – ao invés de uma distribuição feita com base em critérios nacionalmente definidos, prevalece uma lógica onde cada congressista destina recursos para sua base eleitoral prioritária. Do ponto de vista da relação entre os poderes, as mudanças no orçamento, assim como no caso das MPs, tornaram menos potente a “a caixa de ferramentas” do Executivo para lidar com o Legislativo.

Levando em conta todas as mudanças, o que se tem hoje é um Legislativo dotado de maior protagonismo, capaz de formular e implementar sua própria agenda e menos dependente do Executivo.  O quadro desenha-se com mais nitidez na Câmara com a formação de uma coalizão legislativa majoritária de centro-direita. Por ocasião do segundo mandato de Dilma tal coalizão operou contra o governo. Sob Bolsonaro, garante a sua sobrevivência, mas opera sob prioridades internamente definidas e é capaz de impor limites ao Executivo – não é à toa que o atual presidente é o recordista em vetos derrubados na Nova República. Nos dois momentos, a coordenação de tal coalizão coube a um presidente da Câmara regimentalmente cada vez mais poderoso. Ao direito de iniciar os processos de impeachment, a gestão de Artur Lira acrescentou à “caixa de ferramentas” da Presidência um controle ainda maior sobre a agenda – consubstanciado na redução da capacidade de obstrução da minoria, e na expansão das iniciativas votadas em urgência e das votações remotas – e a prerrogativa de indicar o relator da Comissão Mista do Orçamento, nos anos em que tal decisão cabe à Câmara.

 

A governança tornou-se mais complexa. As mudanças na relação entre Executivo e Legislativo são de difícil reversão. Poder não se devolve facilmente. Em tese, um Legislativo dotado de maior protagonismo e autonomia é bom para a democracia. Mas combinado com uma hiper centralização nas presidências das casas e com a exacerbação de uma dinâmica particularista pode tornar-se um elemento de instabilidade. Supondo, como indicam as pesquisas, que Bolsonaro seja derrotado, a batalha pelo Legislativo torna-se crucial, começando pelas eleições de outubro próximo e continuando na definição das presidências de Câmara e do Senado.

*Doutor em Ciência Política e professor titular aposentado do Departamento de Ciência Política da UFMG.